「漸近貞觀永徽之盛」是劉晏的動力，也是劉晏畢生追求實現的最高目的。第一個改革漕運的措施就是：將民運改為官辦經營的官運。他免除勞役中指派的「租庸腳士」，充分認識到商品經濟發展的形勢，廢除派役，進行僱用，採取官辦經營的僱用船工水手，立即緊急從湖北、湖南調運糧食至揚州。過去漕運糧食，各州縣都是叫富戶督辦漕運。這些富戶俗稱「船頭」。
老百姓被派差役，被稱為「租庸腳士」，被迫進行無償勞動，效率低，損耗大。劉晏廢除民運，進行官營，僱用船手，提高了船工的積極性，將他們組織起來進行漕運。為此，「支江船二千艘，每船受千斛，十船為綱，每綱三百人，篙工五十人。自揚州遣部將送至河陰」。（3）兩千艘江船源源不斷，往復運糧至揚州，採取軍事化的組織方式，派部屬漕卒每船三十人，十船為一綱，設立綱吏督押，派將士護送，防備沿途偷盜掠運，確保安全運輸。根據長江、汴水、黃河、渭水分段執法，制定相宜措施，分別遣派官吏督察護迭，能者受獎，提拔升用。
為了盡快地修復汴水航道，劉晏沒有征發一個丁男。他以轉運使的身份行使職權，請河南副元帥派遣官軍修堤清淤，又快又好地保證了汴河漕運的暢通無阻。
整頓漕運的第二個措施是：停止陸運，改進裴耀卿的分段運輸法，全部漕運。如前所述，裴耀卿的分段運輸法，主要是北運。裴耀卿罷相後，北運隨即停止，又採取陸運。陸運怎麼運呢？全程分為八遞，需動用牛車一千八百乘，人運牛拉，勞人傷牛，耗費甚巨。不言而喻，運輸費用，直到今天，也是水運、海運價格最便宜，運輸成本費用低廉。在《新唐書》卷53中記述：「過去由潤州陸運至揚子，斗米費錢十九。晏侖囊米而載以舟，減錢十五。」
這種「囊米而載」，對於潛運又是自古未有的改革。過去潛運，包括裴耀卿所進行的漕運都是散裝，加上是分段運輸，搬上搬下，糧食從揚州運抵長安，十得其八，損耗達到百分之二十。劉晏採取「囊米而載」，就是採用袋裝運輸，便利了分段運輸的裝卸，消除了運輸的損耗，加快了運輸的速度。《資治通鑒》卷226中高度評價劉晏的「囊米而載」的分段運輸法：「先是運關東谷人長安者，以河流湍悍，率一斜得八斗，至者則為成勞受優嘗。晏以為江、汴、河、渭水力不同，各隨便宜造船，教漕卒，江船達揚州，汴船達河陰，河船達渭口，渭船達太倉，其間緣水置倉，轉向受給。自是每歲運谷或至百餘萬斛，無斗升沈覆者。」糧食從揚州運抵長安，無斗升沉沒水中，的確是奇跡。糧食進行大規模的袋裝運輸也是劉晏統轄漕運的一大創舉，從湖南、湖北經長江到揚州，經運河、汴水、黃河，直到經渭水至長安，可以推斷，袋裝運輸已經推向全國。由於袋裝運輸需要大量的麻袋、米袋，又必然刺激紡織業發展。劉晏的分段運輸法使江船不入汴水，汴船不入黃河，河船不入渭水，水手在各自熟悉的河道行駛，既安全又迅速。
整頓漕運的第三個措施是：開闢黃河直運。俗話說：自古黃河不航船，至今也是如此。黃河號稱中華民族的搖籃，是中國的母親河。但黃河泥沙量大，河床流沙多變，流向飄忽不定。最困難、最艱巨、最危險的地段便是三門砥柱。黃河到這裡變得不再溫順，而是凶悍湍急，幾乎不能行船。這是劉晏漕運中遇到的最大難題。他騎馬來到三門岸邊，反覆琢磨河船可否直過三門。原來裴耀卿為避開三門水險，於三門東置一糧倉，河船至此卸糧入東倉，然後陸運山路十八里至三門西倉，然後再下河船運至太倉，入渭水。僅此一段短短距離，糧食兩上兩下，費工費時，費力費錢。劉晏沿途訪問黃河艄工，求問直運之法。其實，在一千三百多年前又能有什麼辦法呢？劉晏所知，只有岸上用縴夫拉縴，船上撐篙。所幸十船為綱，每綱有三百人。在《新唐書》卷53中記述說，劉晏迅速調四川巴蜀、襄江的優質麻皮、竹條，編織堅韌的纖索，河船行至三門時，眾人口呼船夫號子，岸上背纖，船上撐篙，闖過砥柱，直渡三門。至此，當年就漕運四十萬占糧食輸入關中，以後每年漕運淮米一百一十萬石。
劉晏負責漕運，其運輸速度是相當迅疾的。一次京師缺鹽，鹽價暴漲，代宗下詔「取三萬斜以贍關中」。劉晏立即組織從江淮收購食鹽，「自揚州四旬至都，人以為神」。（《新唐書》卷149《劉晏傳》）從購買到裝卸、運輸，河運途經三千餘里，四十天即能運達，足見其效率之高。效率高根本原因是廢除搖役，實行僱傭制，調動了人的積極性，善於組織，善於理財，善於管理。對於河船、纖索，一旦發現破損，即刻予以換新。同時，將這些「朽索腐材代為傭薪」，使「物無棄者」，真可謂精打細算。這些朽索腐材在黃河上不能用，但仍可改做它用。由於劉晏對造船的船板選用務求堅實，因此有的人甚至拿淘汰的舊船板用來打棺材、蓋房屋、做家俱等。
為了造出堅實的漕船，劉晏在造船領域進行了另一項重大改革。
整頓潛運的第四個措施：實行承包的僱傭制。
任何改革都需要配套進行。漕運離不開船。過去徵用民船，大小不齊，新舊不一。特別是江船、河船，航運要求不同，船型船體也應根據要求來製造。劉晏下決心設官辦造船廠，組織官辦船隊。他把目光又盯向了揚州。
揚州在漢代就是營造樓船的重要基地之一。至隋朝，隋煬帝在下江都之前，即令江都製造水殿龍舟。《資治通鑒》卷182中記載：「楊玄感之亂，龍舟水殿，皆為所焚，詔江都更造，凡數千艘，製造仍大於舊者。」可見揚州造船規模之大，技術之精。玄宗大寶元年（公元742年）改揚州為廣陵郡，肅宗乾元元年（公元758年）又復改廣陵為揚州。由於揚州扼運河入江之口，揚子江貫通南北、河網交錯，聯繫各地主要靠水上交通，造船業隨之興起。
隨著唐王朝的經濟文化的發展，揚州己成為除長安之外最繁華的城市，連四川益州（今成都）也在其次，有「揚一益二」之譽，是造船業最發達的地區。
揚州造船，選料精細，船體輕堅。天寶二年（公元743年）揚州大明寺高僧鑒真大師東渡日本時，即在揚州東河造船，並由揚州大都督府倉曹參軍李湊檢校營造。可見，揚州當時已能營造大型的航海船隻，也有頗具規模的官辦造船廠。開元以後，江、淮糧食輕貨漕運長安數量激增，所需船隻也隨之增加。《舊唐書。玄宗本紀》中記述道：開元九年（公元721年）七月，揚州、潤州突遭暴風雨侵襲，樹拔屋摧，漂損公私船肪一千餘隻。天寶十載（公元751年）八月，廣陵郡遭到颱風襲擊，潮水陡漲，覆船竟達數千艘，其中大部分當是漕船，如連沒有沉傾的船隻計算在內，不難想像數量之多。然而，劉晏在揚州訂造漕船卻遇到了意想不到的困難。江、淮地區雖未遭安史之亂的直接破壞，但揚州在上元元年（公元760年）發生了劉展之亂。揚州大都督府長史、淮南節度使鄧景山是一文吏，兵敗後，請平盧兵馬使田神功率兵救助淮南，並以淮南金帛子女為賄賂。結果神功軍進入揚州後，大掠揚州市民，為覓取財物，比屋發掘，穿牆掘地，城中搶掠略遍，僅阿拉伯、波斯等胡商被殺就有數千人。掠殺十餘日方止，致使揚州遭到極大破壞，遍地皆災。
第二年，上元二年（公元761年）二月，鄧景山人朝京城，以太子詹事、趙國公崔園接任揚州大都督府長史、淮南節度使。如《老子》所言：「大兵之後，必有凶年。」由於劉展之亂和神功軍的洗劫，百姓流離逃亡，農桑皆廢。
是年九月，江、淮大旱，百姓餓殍載道，人相食。緊接著，在代宗寶應元年（公元762年），江、淮又暴發瘟疫，其悲慘景象令人震驚。獨孤及在《吊道謹文》序中說：「辛丑歲（即上元二年）大旱，三吳饑甚，人相食。明年（即寶應元年）大疫，死者十七八。城郭邑居為之空虛，而存者無食，亡者無棺殯悲哀之送，大抵雖父母妻子，亦啖其肉而棄骸骨於田野，由是道路積骨相支撐枕藉者彌千里。」（5）這種富庶江南悲慘景象的真實記錄在唐王朝可謂絕無僅有。江南連遭兵禍、旱災、瘟疫的襲擊，其原因雖與上年大旱天災有關，但主要是兵禍造成。崔園到揚州接任後，為官簡肅清廉，體恤百姓。
面對兵禍天災瘟疫造成的嚴重破壞，放免租庸，安撫流亡，整頓秩序，使揚州漸有恢復。正在這時，劉晏二赴揚州。他充分考慮到揚州連年災荒大疫，丁男缺乏，百姓不堪承受謠役之苦，加上江、淮地區在安史之亂期間年年輸貢錢物，認為再也不能加賦增稅，提高租庸，搜刮民財，營造官船。何況造船需要一定技術，所用人員需進行挑選。再者，過去官營造船場，造船工匠實際是官奴，輪流服勞役，沒有傭薪，自帶伙食，毫無積極性，現在連飯都吃不上，又怎麼能造船，特別是要造出堅固耐用的江船、河船。於是，劉晏採用了類似今天實行的承包方法，建立十個造船廠，挑選委任精明能幹的十名專知官全面負責督造，「競自營辦」。不發丁男，不增謠役，不加租庸，所用造船人員全部選雇，造船所需費用由國家給予，進行包工包料，船板木料、釘鐵、油灰等一切材料自供。這是相當了不起的舉措，開創了官辦手工業作坊的革命性改革，徹底摒棄了自古以來實行徭役的強迫方式，運用了江南私人作坊剛剛出現的僱傭關係和僱傭勞動方式，滿足從事物質生產者的基本消費要求，用經濟規律的利益原則，促進生產的發展。
劉晏提出「每造一船，用錢百萬」的意見，遭到他下屬專知官的一致反對。百萬是多少呢？千文為一貫，也為一緡，百萬文即是一千貫，用千貫造一船簡直不可想像！
有的說：「今國庫空虛，國用缺乏，宜減一半，五十萬足矣！」
「非也！非也！」有的又說，「五十萬猶多矣！猶多矣！」
「不然。」劉晏以他獨有的思想認識陳述己見，「大國不可以小道理。
凡所創置，須謀經久，船場既然興辦，其間進行造船的人不是一個啊！當有贏餘能夠給眾人，使私用無窘，則官船堅固。假若一開始就謀便剝削，又怎能長久哩！「他看看眾人，彷彿洞察了身後之事，語重心長地說：」我料定數十年後，必有以物料太豐而決定減少的人。他會說：減半猶可也。到那時，船覆滅而不可用，船場既毀，國計亦記（音痞，毀滅、倒塌之意）矣。「（見《唐語林》卷1，《資治通鑒》卷226）
劉晏的話不幸言中。劉晏掌管鹽鐵轉運使，每年輸江、淮米糧一百一十萬石至關中，對大唐王朝經濟恢復、政權鞏固功不可沒，為唐憲宗中興唐帝國打下了基礎。恰恰在五十餘年後正是史稱「中興之主」的憲宗元和年問（公元806年至820年），劉晏有關漕運的一系列改革漸遭破壞。憲宗即位後，連年發動平藩戰爭，軍費開支浩巨，憲宗竭力蓄聚財物準備平藩。元和初年，劉晏培養重用過李巽此時負責專領度支鹽鐵轉運使。掌使一年，賦稅收入與劉晏掌使時大約相當。又一年，增一百八十萬貫。往年漕運江、淮米五十萬斜至河陰，久不能滿額，只有李巽連運三年達到額定之數。李巽之後，有王播、程異負責鹽鐵轉運，皆善於斂財，而不善於理財，將江、淮金、銀、綾、絹等輸往長安，供朝廷所需。杜御恃對劉晏訂下的造船訂價果然減其一半，「又以一千石船，分造五百石船兩艘」，船場巡院官「吳堯卿又變鹽鐵之制，令商人納榷（專賣稅），所送物料，皆計折納，勘定每船板、釘、灰、油、炭多少而給之」。結果，「物無剩長，十家船場即時委弊」。（《唐語林》卷1，《資治通鑒》226）由於造價過低，加上以物代稅，以次充好，偷工減料，漕船經過三門，翻覆近半，進砥柱之險如同過鬼門關，領航的門匠執標指揮，砥柱終不能克。船沉三門，積米成堆，被世人號稱「米堆」，門匠也隨船翻溺水亡命，以至有「古無門匠墓」之說。這與劉晏掌管漕運，三門「無斗米沉覆」是多麼鮮明的對照，又是多麼慘痛的教訓！同時，由於劉晏創設的改革體制漸遭破壞，汴河也同時出現險灘，漕運受阻。元和八年（公元813年），王播上書《陳琵琶溝年三運圖》，建議潛船自穎口沿穎水北運至堰城（今河南郾城），可減少千里水路。憲宗當時急欲削平割據淮西蔡州的吳少陽藩鎮勢力，故王播投憲宗之意，預先屯糧堰城，以備軍用。元和十年（公元816年），對淮西大舉用兵，軍需緊急，乃下詔設淮、穎水運使。據《冊府元龜》卷記述。一部分潛運糧食自揚州到淮陰，溯流壽州西四十里八穎口，再溯流至穎州（州治安徽阜陽）沈丘界五百里至陳州（州治河南淮陽）項城，再溯流而至激（又稱）河，又三百里輸入堰城。運米五十萬斛，省其費七萬五千貫。運費雖有減少，但幾經輾轉，漕途依然多艱。由於長安是唐王朝皇權統治中心，劉晏所辟的漕運舊道同時並用。但船廠委弊，又征民船，漕法已毀，漕米損耗嚴重。於是王播建議：米至長安東渭橋，五百石損五十石者論死。但「殺人也不濟事，匠人提心吊膽，越殺越怕，漕運官毫無信心，紛紛謝辭，改行」跳槽「。後來，皇甫鋪領判度支，只得放寬，又建議，一萬石損失三百石者賠償，損一千七百石以下者流放，超一千七百石者論死；盜十石者流放，三十石者論死。然商，船傾人亡仍然相以為繼，層出不窮，能運抵渭橋的不過十之四五。一些部吏贓官又在法為奸，漕運之路如同人間地獄，鞭笞號哭之聲不絕於耳，獄中死者不計其數。如此榜杖殺人，終不為」仁政「之舉。於是，其後又免除死刑，人不畏法，潛政愈加破壞，漕運之米竟十亡七八。直到憲宗元和之世結束，江、淮租米運達渭橋的不過二十萬石，而裝運之數高達此數的七八倍。每年一百幾十萬石的糧食白白付之流水，江、淮百姓為憲宗的」中興「付出了多少慘重代價！唐穆宗長慶年代（公元821年至824年）進士李敬方在《汴河直進船》中進行了血淚的控訴：汴河通淮利最多，生人為害亦相和。
東南四十三州地，取盡膏脂是此河。（6）
從元和之後至宣宗大中四年（公元850年）期間，江、淮漕運仍不過每年四十萬石，能至渭倉的不過十之三四。除了船翻米沉之外，沿路好吏，貪贓在法，破壞漕規，大肆盜米，侵為利用。盜米之後，為消滅罪證，乾脆沉溺官船，假以漕運船覆之損，每年竟達到七十多艘。隨著中央集權的削弱，漕政破壞，潛運事業已是江河日下，奄奄一息。
宣宗大中五年（公元851年），戶部侍郎、鹽鐵轉運使裴休，重整旗鼓，整頓漕運，採用劉晏推行過的承包制，立新法十條，以瀕河縣令兼管潛運，能者受獎；規定每年僱傭費二十八萬貫，全部歸漕吏掌握分配，各漕運巡院不得侵用。實行三年，漕運米糧、至渭倉總達一百二十石，才達到劉晏掌管漕運時的一年之數。大中十三年（公元859年），浙東百姓不堪租賦重負，多有逃戶，裘甫起兵反唐，越州（州治今浙江紹興）地區大亂，租賦來源減少。懿宗鹹通九年（公元868年），龐勳在桂州（州治今廣西桂林）率戍卒抗命北還，起兵反唐。十二月，攻下泗州（州治在臨淮，清康年間州城沉陷洪澤湖中），佔據淮口，漕運斷絕。其後，龐勳軍又與官軍轉戰濠州、宋州、徐州，皆為汴河流經地區，租賦不至，唐王朝陷入困難境地。僖宗乾符二年（公元879年），濮州王仙芝聚眾起兵，黃巢率眾響應，中原大亂。中和二年（公元882年），江、淮貢賦完全斷絕，唐王朝自此一蹶不振，外有藩鎮之擾，內有宦官之患，在風雨飄搖中遂至滅亡。正如劉晏所說：「船場既毀，國計亦圯。」
劉晏提出不派徭役，不增稅賦，採用僱傭之法代替強派搖役之苦，且用千貫造一船，其法可謂仁義之至，可錢從何來？專知官們一個個愁眉不展，噓啼歎息：巧婦難為無米之炊。漕運一年所需幾十萬貫，畫餅難充飢，望梅難止渴，蒼大不落錢，荒草不變谷，將何以變通？此事連趙國公、揚州大都督府長史崔園也給劉晏捏了一把汗。正值晚膳時刻，崔園請劉晏與專知官同席，說道：「彭城公八歲敬獻東封書，世稱神童，遐名久爾。今轉運江、淮，置辦船場，免增徭賦，此乃國計民生大事，當審慎為之啊！」
劉晏恭謙說道：「趙國公所言極是！唯有精幹理政，方可恤民生財，卑職思百身，也要期報天子明主的慈育。」
「亂世識忠臣啊！」崔園微微點頭笑道，「敢問彭城公：置造官船，耗資甚巨，虛言不說，究竟實錢從何而來？」
劉晏雙眼閃著智慧的光芒，手指一菜，侃侃而言：「此菜鹹而勾味，而關中卻缺鹹淡食。這一鹹一淡，不就是永世無完的生財之道嗎？」
崔園頓然徹悟：「神童者神舉之策！神策！」
一些專知官尚未覺悟，不禁問道：「有何神策之舉？」
「老夫懸心已放！」崔園搖頭擺手說道，「各位專知官員，該追隨彭城公精於治國之道啊！鹹者，鹽也。鹽可生財，可謂天下盡知。武帝、弘羊鹽鐵之舉，富國強兵，後世永垂！」他端起一碗稠酒，「彭城公此舉當不亞於弘羊之功，大唐復興有望了！」
「實為無奈！」劉晏神色自若，表情嚴肅，「稅賦不足，天子焦慮。晏以為不循弘羊、第五倚之舊規，因民所急而稅之，則國用足矣！」
不循桑弘、第五琦的舊規，一個大膽的改革計劃已在劉晏胸中形成。為了確保漕運經費，劉晏又進行了鹽法的創革。
註釋：
（1）《元次山集》卷10《奏免科率狀》。
（2）《舊唐書》卷123《劉晏傳》。
（3）《新唐書》卷53《漕運》。
（4）《舊唐書。玄宗紀》。
（5）《毗陵集》卷15《吊道謹文並序》
（6）《全唐詩精華分類鑒賞集成》：《航運門。通航類》。