第四章：行政法院與官員保證制是舊制度的體制
在歐洲，沒有哪一國的普通法庭較之法國的普通法庭更獨立於政府；但是也沒有一個地方像法國那樣經常使用特別法庭。這兩方面結合之緊密，出於人們想像之外。由於國王無法左右法官的命運，既不能將其撤職、調離，也往往不能讓他們擢升；一句話，國王不能用利祿和恐嚇控制他們，因而他不久就感到這種獨立性妨礙他的行動。這種法國所特有的局面促使國王避免將直接涉及王權的案件交法庭受理，並且在普通法庭之外，另創立一種為國王專用的更依附於他的法庭，它在臣民眼中頗具法院的外表，其真實作用又不至於使國王害怕。
在有些國家，如德國的某些部分，普通法庭從未像法國當時的法庭那樣獨立於政府之外，因此便沒有同樣的防範措施，也從不存在行政法院。國王在那裡有足夠的權威控制法官，故而無需委派專員。
如願細讀在君主制最後一個世紀裡國王所頒布的宣言與敕令，以及同一時期御前會議的命令，就會看出，政府在採取一項措施之後，往往要指出：該措施所引起的爭議和可能由此產生的訴訟，應一律提交總督和御前會議處理。常見的行文公式是這樣的：「除此之外，國王陛下命令將因執行此命令及附屬條令所引起的所有爭議提交總督或御前會議裁決。我們的法庭和法官不得受理此案。」
在依照法律或古老慣例處理的案件中，由於未採取這一防範措施，御前會議便依靠調案不斷進行干預，從普通法庭手中奪走涉及政府的案件，由御前會議自行處理。御前會議登記冊中充斥這一類調案命令。逐漸地這種例外變成了普遍現象，事實演變成理論。雖然不是在法律上，但卻在執行者心中形成為國家的座右銘：凡是涉及公共利益或因解釋政府法令引起的爭訟，均不屬普通法庭所轄範圍，普通法庭只能宣判涉及私人利益的案子。在這個問題上，我們所作的只是找到那個行文公式；它的思想屬於舊制度。
從那以後，有關徵稅的大部分訴訟問題一律歸總督和御前會議審理。有關車輛運輸和公共車輛治安、有關大路路政、河流航運等所有事務亦歸總督和御前會議處理；總之，只有行政法院才能理清涉及政府的所有訟案。
總督煞費苦心，使這種特別司法權限不斷擴大；他們提醒財政總監，刺激御前會議。有一位官員曾提出調案的理由，在此值得一提，他說道：「普通法官須服從既定法規，他們必須鎮壓違法行為；但是御前會議永遠可以出於實用目的違反法規。」
根據這一原則，總督或御前會議經常將與政府沒有明顯關連或明顯與之無關的議案拿來親自審理。有位貴族與鄰舍發生爭執，不滿法官的判決，要求御前會議將此案宣佈為調案；監察官被詢及此案，答覆道：「儘管這裡涉及的只是歸法庭受理的私人權利問題，但是當國王陛下願意時，他永遠有權受理一切案件，無需說明緣由。」
所有那些以某種暴力行為擾亂秩序的平民，通常便經由調案被解往總督或騎警隊隊長處。大多數因糧食昂貴而經常爆發的騷亂導致了這類調案。於是總督增置若干獲大學學位的人，由他親自選定，組成一個類似臨時省法庭的機構審理刑事案件。我曾找到一些以此方式作出的判決，判處一些人苦役甚至死刑。17世紀末，總督審理的刑事訴訟仍很多。
近代法學家使我們確信，自大革命以來行政法已取得了巨大進步，他們說道：「從前司法權和行政權互相混淆；從那以後人們將它們區別開來，各就其位。」要想充分認識這裡談到的進步，就永遠不能忘記，一方面，舊制度下的司法權不斷超出其權力的自然範圍，另一方面，司法權從未全面履行其職權。如果對這兩方面只知其一不知其二，那麼，對事情的看法就是不全面的、錯誤的。法庭時而獲准制定政府規章，這顯然超出法庭所轄範圍；時而又被禁止審理真正的訴訟，這等於被排除於自身權限之外。確實，我們已將司法權逐出行政領域，舊制度將它留在這個領域是非常不妥當的；但是與此同時，正如人們所見，政府不斷介入司法的天然領域，而我們聽之任之：其實權力的混亂在這兩個方面同樣危險，甚至後者更危險；因為法庭干預政府只對案件有害，政府干預法庭則使人們墮落，使他們變得兼有革命性和奴性。
在60年來法國永久確立的九部或十部憲法中，有一部明文規定，任何政府官員，未經事先批准，不得由普通法庭起訴。該條款是個很妙的發明，因此，人們在摧毀這部憲法的同時，小心翼翼從廢墟中把此條款挽救出來，而且此後又小心翼翼地使它免遭革命的摧殘。行政官習慣於將這一條款所授予的特權稱為1789年的偉大成果；但是在這個問題上，他們同樣搞錯了：因為，在君主制下，政府和今天一樣，千方百計不使政府官員處境尷尬，像普通公民一樣，在法庭上承認犯罪。兩個時代之間，唯一實質性的區別在於：大革命以前，政府只有依靠不合法和專橫的手段才能庇護政府官員，而大革命以來，它已能合法地讓他們違犯法律。
當舊制度的法庭想對中央政權的任何一位代表起訴時，通常必須干預御前會議的一道判決：被告不受法官審理，應轉交御前會議任命的專員審理；因為，正如當時一位行政法院成員所寫的那樣，被攻擊的官員會在普通法官的腦中形成偏見，王權因而受到危害。這類調案絕不是相隔很久才發生，而是每天都有；不僅涉及要員，而且涉及芝麻小官。只要與政府有一絲一縷的關係便可以除政府之外天不怕地不怕。橋樑公路工程局有個負責指揮徭役的監工被一個受他虐待的農民控訴。御前會議宣佈此案為調案，總工程師私下致函總督談及此事：「確實，該監工應受指摘，但不應因此而任事態自行發展；對於公路橋樑局來說，最重要的是使普通法庭既不聽取也不受理役工對監工的訴狀。此例一開，公眾由於仇恨這些官員便會提出連續不斷的訴訟，工程將受到影響。」
在另一種情況下，一個國家承包人拿了鄰人地裡的物資，總督親自向財政總監報告：「我簡直無法向您充分說明，將政府承包人聽憑普通法庭審判，對政府的利益將帶來多麼大的危害，因為普通法庭的原則與政府的原則從來都是不相容的。」
這幾行文字是整整一個世紀以前寫的，寫這些話的政府官員卻多像我們同時代的人。