現在再說官員選拔。
我們知道，帝國雖然是以皇帝為中心建立的，但治理國家的卻不是皇帝一個人，也不可能是皇帝一個人。帝國的幅員如此遼闊，人口如此眾多，事務如此繁雜，如果事無鉅細都要皇帝親自去打理，那實在是天方夜譚。合理並且可能的辦法是委派官員去代理，就像農場主僱人放羊一樣。這種制度，就叫「官員代理制」。那些代表皇帝去放羊的人，就叫「牧民之官」，有時也直接就叫「牧」。
官員既然是皇權的代理人，那就必須精挑細選。一要靠得住，二要有本事，三要守規矩。所以官員的選拔，歷來就是王朝的重大課題。這項工作在古代，就叫「選舉」。選，就是選擇；舉，就是提拔。這和現代「選舉」的意思也差不太多，只不過現代選舉是「民選」，古代選舉是「官選」，民選靠投票，官選不靠投票而已。
選舉的方式有三種：察舉、薦舉、科舉。察舉就是由地方官進行考察，發現人才後向朝廷舉薦。薦舉就是由中正官（專門負責此項工作的官員）將各地推薦的人才分為三六九等，然後向朝廷舉薦。科舉則是通過分科的考試，將考試合格的人才向朝廷舉薦。第一種是察而後舉，所以叫察舉。第二種是薦而後舉，所以叫薦舉。第三種是科考而後舉，所以叫科舉。兩漢實行察舉制，魏晉實行薦舉制，隋唐以後實行科舉制。不過，認真說來，只有隋唐的科舉是選舉，因為進士及第以後並不立即授官，仍然只是推薦的意思。宋以後，進士及第即是官員，就不好叫做選舉，只能叫做考試了。
這三種，是選拔官員的主要方式，叫「正途」。其他方式，則叫「雜途」。比較起來，最好的是漢唐。漢代制度的優點，是兼顧了教育、實習、選舉、考試四個方面，形成了一個完整的流程。漢自武帝時起，就有太學。太學是最早的「國立大學」。不過這「國立大學」，全國只有一個，專門用於培養政治人才，因此也可以說是「中央政治學院」。這就是教育。太學生考試畢業分為兩等，一等的叫甲科，二等的叫乙科。大約甲科相當於現在的本科（大本），乙科相當於現在的專科（大專）。不過現在的本科專科是靠入學考試來分的，漢代的甲科乙科卻靠畢業考試來分。甲科出身的為郎，乙科出身的為吏。郎就是皇宮裡的侍衛，也是政府官員的後備軍。吏則是地方官員的僚屬，相當於現在的一般幹部。補郎和補吏，是太學畢業生應有的待遇。這就是實習。太學畢業生為郎為吏實習一段時間後，中央和地方的官員都可以根據他們的表現向朝廷推薦。這就是選舉。選舉以後，再考一次，這就是考試。經過這樣一個完整的過程，這個年輕人就可以正式踏入仕途，成為政府官員了。
這樣一種制度，應該說是很科學的。因為這樣選出的官員，既有知識（受過正規教育）又有歷練（經過基層實習），何況還通過了上級考察和政府考試，怎麼能不優秀呢？如果說有問題，就是那時讀書的可能性太小，進太學就更不容易。結果由於知識的壟斷，變相地形成官職的壟斷，終於導致魏晉南北朝的門閥制度。
科舉制度糾正了這一弊病，政權開始向平民開放，儘管這種開放是有限制的、不徹底的（工商等行業中人不得報考），卻總算是進了一步。這個制度，又以唐代的為最好，好就好在禮部考試及格就叫進士及第，就有做官的資格，卻又並不立即授官，還要由吏部再考一次，也就是教育部考了人事部再考。大約「禮部考的是才學，吏部考的是幹練」，既有知識又有能力，才能做官。這個精神，和漢代是一脈相承的，只不過方法有異而已。
但是宋人把這個傳統破壞了。宋代的讀書人，只要科舉及第，立即就委以官職，不必再經吏部考試。這其實是不對的。會讀書的人不一定會做事，而國家需要的是管理人才，怎麼能只看之乎者也子曰詩雲，不要歷練？何況所謂考試，原本指的是考績和試用。現在士人「榜下即仕」，無績可考，不試而用，就違背了考試的初衷。再說此門一開，天下士人蜂擁而來，朝廷哪裡招架得住？事實上自從唐代開放政權以後，參加考試的讀書人越來越多，朝廷無官可授，只好設員外郎、候補官，結果「士十於官，求官者十於士，士無官，官乏祿，而吏猶擾人」。用錢穆先生的話說，讀書人成了「政治脂肪」，而且堆積在「心臟」周圍，這個國家還有不得冠心病的？
於是明清兩代，只好再做改革。首先是科目的統一。我們知道，所謂「科舉」，就是「分科考試，設科舉士」的意思。唐代考試的科目很多，宋代也有十科。這些科目中，地位最高的是進士，唐人謂之「三十老明經，五十少進士」，就是說三十歲才考上明經科就太差勁了，五十歲能考中進士則很不容易。因為明經科考的是死記硬背的東西，進士科卻考真才實學。明清以後，盡罷諸科，只留進士，考試內容則合併明經、進士兩科。這是當年王安石主張的改革方案，到明清算是成了定論。
其次是考試的嚴格。唐宋兩代，「主要的考試只有一次」，明清卻要從下到上一路考下來。先在州縣考，叫「童試」；然後在省裡考，叫「鄉試」；然後在部裡考，叫「會試」；最後在宮裡考，叫「殿試」。層層選拔，層層淘汰，過五關，斬六將，才能出人頭地。所以很多讀書人，一輩子就耗在考場上了。
第三是等級的森嚴。參加童試的考生，不論年齡大小，一律叫「童生」。考中了，就叫「生員」，俗稱「秀才」，算是通過了府、州、縣的「入學考試」。是否到縣學府學讀書倒不一定，但有資格到省參加鄉試。鄉試三年一次，八月舉行（因此叫「秋闈」），考三場，中試者為「舉人」（因此叫「中舉」），有資格進京參加會試。會試次年二月舉行（因此叫「春闈」），由禮部主持（因此又叫「禮闈」），中試者為「進士」。進士最後還要由皇帝（或以皇帝的名義）在宮廷裡再考一次，分出一二三甲，這就是殿試。殿試中進士的叫「甲榜」，也叫「甲科」，都是「天子門生」，名單用黃綾書寫向全國公佈，叫「金榜題名」。
這就是等級制度了。秀才一級，舉人一級，進士又一級，三級。進士也分級，最高一級（一甲）三個：狀元、榜眼、探花，叫「賜進士及第」，也叫「鼎甲」（狀元則叫「鼎元」）；第二級（二甲）若干，叫「賜進士出身」；第三級更多一些，叫「賜同進士出身」。這又是三級。這還不夠。中了進士，照例還應該留在京師讀書三年，由朝廷派一位老資格的進士來教，叫「散館」。三年以後，再考一次，成績好的就進翰林院，這才算是到了頂，也才有了做大官的資格。明清兩代，秀才、舉人，是很難做到大官的；進士、翰林，也很少有只做小官的。不像兩漢唐宋，「任何人都得從小官做起，但人人都有當大官的希望」。這就有點像魏晉南北朝，「上品無寒門，下品無勢族」，都講「出身」，只不過魏晉的「出身」指血統，明清的「出身」指功名。進士、翰林，就叫「出身好」。秀才、舉人，就叫「出身不好」。
出身好的做了官，出身不好的就只好去做吏。明清時代在衙門裡做事的人，有官，有僚，有吏。官就是正職，即長官；僚就是副職、佐貳，即僚屬；吏就是辦事員，即胥吏。官和僚都是官員，有品級（比如知縣正七品，縣丞正八品，主簿正九品），叫「品官」。又因為自隋以後，官和僚都由中央統一任命，因此也叫「朝廷命官」。吏則「不入流」，由長官自己「辟召」，身份其實是民。也就是說，官僚都是「國家幹部」，吏卻只好算作「以工代干」。他們是官府中的「服役人員」，其身份與衙役（更夫、捕快、獄卒之類）並無區別，只不過更夫、捕快、獄卒或服勞役，或服兵役，胥吏則提供知識性服務而已。因此胥吏地位極低（常被呼為「狗吏」），待遇也極低（往往領不到薪水）。此外，還有一條規定，就是胥吏不能當御史（監察官），也不能考進士。官和吏，就一個在天上，一個在地下了。
不過胥吏的地位雖然低，政治影響卻大，因為國家事務，尤其是地方行政，實際上是靠胥吏來處理的。進士、翰林出身的「官」們，「學問」雖好，能力卻很可疑。他們往往不屑於（其實也未必能）處理繁瑣的具體事務。「吏」卻是這方面的專門人才。而且，由於胥吏沒有別的出路，無法像官那樣步步高陞，也就更加努力地把自己打造成「專門人才」，並在執法領域「大顯身手」。結果，在處理國家事務和地方行政時，官是外行，吏是內行。外行雖然在名義上領導內行，內行卻可以在實際上糊弄外行。要知道，帝國的政策和法令往往都是些「原則性意見」，是用漂亮的文言文寫成的，因此是含糊其辭和語焉不詳的，具體尺度全靠執行者掌握。官們既然不懂行，則陞遷的快慢，處分的輕重，賦稅的多少，工程的增減，便都由吏們說了算，或者被胥吏牽著鼻子走。所以，明末的顧炎武，便說當時的情況是「百官者虛名，而柄國者吏胥也」。清末的郭嵩燾，也說有清一代是「與胥吏共天下」。一個王朝的政治，如果居然實際上是由一大批永無出頭之日的辦事員（胥吏）來操縱的，那光景大約意見可想而知。